Jordbruk

Läget i förhandlingarna

Förhandlingarna på jordbruksområdet är centrala för hela Doharundan och har också varit den mest komplicerade frågan i förhandlingen. Om inte jordbruksförhandlingarna avancerar sker inga framsteg på andra områden. En majoritet av utvecklingsländerna har tydligt markerat att de inte tänker åta sig liberaliseringar på områden av intresse för i-länder (exempelvis industrivaror och tjänster) om inte de rika länderna först visar sig villiga att öppna för friare handel på jordbruksområdet. Grundproblematiken i jordbruksförhandlingarna har varit att USA har svårigheter att sänka sina handelsstörande jordbrukssubventioner medan EU och Japan har haft besvär att sänka sina jordbrukstullar. Även många utvecklingsländer har svårigheter att sänka nationella jordbrukstullar och kräver omfattande undantagsregler.

I juli 2007 presenterade ordföranden i förhandlingsgruppen för jordbruk förslag på hur en uppgörelse skulle kunna se ut på jordbruksområdet. Papperet har därefter förhandlats i många omgångar och uppdaterats ett antal gånger. Det senast utkastet till avtal enades man om i december 2008 och är relativt heltäckande. Beträffande inhemska jordbrukssubventioner och exportstöd återstår några få knäckfrågor. Flest utestående frågor finns dock inommarknadstillträdesområdet. Inte minst de utvecklingsrelaterade frågorna, exempelvis undantag för "särskilda produkter", bomullsfrågan och en särskild skyddsmekanism för utvecklingsländer (se vidare nedan), behöver förhandlas ytterligare. Även de exakta villkoren för i-ländernas tullsänkningar kräver mer förhandlingsarbete. Avgörande för en uppgörelse är dock att USA förmår att visa flexibilitet beträffande sina handelsstörande jordbrukssubventioner och att tillväxtekonomier som Brasilien, Kina och Indien kan gå med på ytterligare tullsänkningar och undantag som är tydligt avgränsade vad avser såväl jordbruksråvaror som industrivaror. Jordbruksförhandlingarna har påverkats positivt av att EU under 2009 nådde en överenskommelse med AVS-länderna och de latinamerikanska producentländerna i den 15-åriga WTO-tvisten om bananer.

Svensk målsättning

Sverige står som EU-medlem bakom det förhandlingsmandat som EU-kommissionen har och som har uttryckts i ett antal rådsslutsatser sedan ministermötet i Seattle 1999. I många avseenden hade Sverige önskat att mandatet skulle ha gått längre i frihandelshänseende, men detta har inte varit politiskt möjligt. Sveriges uppgift i förhandlingarna består ofta i att försöka motverka andra EU-medlemsstaters defensiva intressen. Jordbruksförhandlingarna i Doharundan har stadigt gått i den riktning som Sverige vill se. EU har rört sig avsevärt jämfört med det ursprungliga förhandlingsmandatet.

Den svenska målsättningen i Doharundan speglar, och är en direkt översättning i WTO-termer av, den svenska positionen för den fortsatta reformeringen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. I en del fall har Sverige och EU liknande mål, exempelvis avseende djurens välfärd och parallellitet för alla former av exportstöd. I ett flertal andra avseenden skiljer sig dock de svenska målsättningarna från EU:s förhandlingsmål. Framförallt önskar Sverige mer offensiva öppningar på marknadstillträdet, särskilt till fördel för utvecklingsländerna. Sverige vill se en progressiv tullsänkningsformel som kombineras med tulltak (ett tulltak på exempelvis 100 procent innebär att inga tullar får vara högre än just 100 procent). Detta skulle angripa tulltoppar (väldigt höga tullar på vissa produkter) och tulleskalering. Begreppet tulleskalering innebär att tullarna ökar i takt med förädlingsgrad. Effekten är att förädlingsindustrin gynnas i det egna landet medan vidare förädling av råvaror motverkas i andra länder - ofta utvecklingsländer. Den övergripande målsättningen är att förhandlingsresultatet ska vara i utvecklingsländernas intresse samtidigt som Sverige värnar EU:s och inte minst svenska offensiva intressen. Ett viktigt offensivt intresse för Sverige är ökat marknadstillträde till den norska jordbruksmarknaden.

Beträffande interna stöd så delar Sverige EU:s mål men vill se ännu större sänkningar av stöden. Sverige förordar att handelsstörande stöd helt ska fasas ut även om detta inte är en realistisk målsättning i pågående förhandlingar. Sverige anser att Non-Trade Concerns, det vill säga icke-kommersiella värden och kollektiva nyttigheter såsom öppna landskap och djurskydd, kan mötas genom riktade, minimalt handels- och produktionspåverkande gröna stöd.

Vad gäller exportstöd menar Sverige att exportsubventionerna bör fasas ut snarast möjligt samtidigt som handelsstörande element i andra former av exportstöd (exportkrediter, statshandelsföretag och livsmedelsbistånd) också bör elimineras. Dessa processer bör ske parallellt. Sverige har varit en av de medlemsstater inom EU som hårdast pläderat för en eliminering av exportstöden och betraktar därför uppgörelsen i Hongkong som en stor framgång i detta avseende.

Sverige är generellt positivt till särskild och differentierad behandling av utvecklingsländer. Det gäller framför allt att ge utvecklingsländerna tid och möjligheter till nödvändig strukturanpassning i syfte att förbättra produktionsförutsättningarna. Sverige ser därför behov av någon form av skyddsklausul för utvecklingsländer liksom möjligheten att få minskade tullsänkningar för produkter som är viktiga för livsmedelsförsörjning och landsbygdsutveckling. Av stor vikt är dock att dessa begrepp ges tydliga, objektiva, transparenta och förutsägbara kriterier för att minimera de handelstörande effekterna, i synnerhet avseende syd-syd-handel.

Bakgrund

Jordbruket är en nyckelfråga i Doharundan trots att jordbrukets andel av världsekonomin minskar, även i de flesta utvecklingsländer. Det är inte främst de ekonomiska faktorerna som gör att jordbruket spelar en så central roll i handelsförhandlingar. Snarare beror detta på att jordbrukssektorn är grunden för världens livsmedelsproduktion. Det handlar om livsmedelsförsörjning, om länders vilja att bibehålla egen produktionskapacitet och om utvecklingsländernas rätt att konkurrera på lika villkor på världsmarknaden. Vidare handlar det om landsbygdens fortlevnad i såväl rika som fattiga länder, om jordbrukarnas försörjning, om livsmedelsindustrins lokalisering och om garantier för livsmedlens säkerhet etc.

Jordbruksförhandlingarna inleddes redan år 2000 (det vill säga över ett år innan Doharundan som sådan startades). Förhandlingarna om jordbruk är de som har kommit längst i Doharundan. Men eftersom området är så omfattande och kontroversiellt återstår fortfarande en hel del arbete. Jordbruksförhandlingarna delas in i tre huvudområden: marknadstillträde, interna stöd och exportstöd.

Marknadstillträde

Mest arbete återstår på området som rör marknadstillträde (främst tullar och kvoter). Tullar är något som alla länder använder sig av, om än i olika grad. Tullar är en viktig inkomstkälla för statskassan i många utvecklingsländer och ofta det enda skyddet för länder som saknar ekonomiska förutsättningar att i övrigt stödja det egna jordbruket. Samtidigt skapas de största välfärdsvinsterna genom att sänka tullar.
Marknadstillträde är av vikt för att handel ska kunna fungera som en motor för utveckling. Pressen är därför stark på främst i-länderna att öppna upp sina marknader ytterligare. Särskilt för EU är sänkningar av jordbrukstullarna en mycket prekär fråga.
Sommaren 2004 lanserades en kompromiss för att underlätta en överenskommelse på marknadstillträdesområdet. Tanken är att länder i WTO ska få undanta ett antal produkter från tullsänkningar. För dessa produkter får man göra mindre tullsänkningar.

Två slags begrepp diskuteras för sådana undantag. Det ena begreppet benämns "känsliga produkter" och handlar om politiskt känsliga produkter som annars skulle utsättas för importkonkurrens. I det fallet ska importländerna dock istället öppna tullkvoter som kompensation. För utvecklingsländer diskuteras dessutom undantag för "särskilda produkter" som är betydelsefulla för livsmedelsförsörjning och landsbygdsutveckling. Definitioner av dessa begrepp är föremål för intensiva förhandlingar. Ytterligare ett undantag som förhandlas är en särskild skyddsmekanism för utvecklingsländer, SSM. SSM skulle innebära att fattiga länder ges en möjlighet att temporärt höja tullarna för jordbruksprodukter som är viktiga för landsbygdsutveckling och livsmedelsförsörjning om importpriserna plötsligt skulle falla eller importvolymerna öka.

Interna stöd

Huvudfrågan i diskussionerna om interna stöd (det vill säga inhemska jordbrukssubventioner) till jordbruket är hur mycket handelsstörande stöd ska skäras ned. EU:s interna jordbruksreformer har resulterat i att EU:s handelsstörande stöd har minskat i stor utsträckning. Interna stöd är därför inte en särskilt känslig fråga för EU. Däremot är frågan problematisk för USA som har en stor andel handelsstörande stöd.

Vissa utvecklingsländer är också missnöjda över att i-länder har klassificerat stora delar av sina interna stöd som icke-handelsstörande (gröna) stöd som inte behöver skäras ned.

Exportstöd

Exportstöd kan ges i flera olika former: direkta exportsubventioner (för att avsätta jordbruksprodukter på världsmarknaden), förmånliga exportkrediter, dolda stöd via statshandelsföretag (via exportmonopol) eller dolda stöd genom livsmedelsbistånd (till exempel att överskottsproduktion avsätts i/skänks till/ fattiga länder).

Förhandlingarna i exportstödspelaren har kommit relativt långt. Under 2004 erbjöd exempelvis EU att eliminera de hårt kritiserade exportsubventionerna i jordbrukssektorn. Inte sällan leder exportsubventioner till att produkter dumpas och i förlängningen till att många av utvecklingsländernas marknader slås ut. Under ministermötet i Hongkong 2005 fastställde WTO:s medlemsländer ett slutdatum (år 2013) för att helt avskaffa exportsubventionerna.

EU:s löfte att avskaffa exportsubventionerna var dock kopplat till villkor att handelsstörande element i de andra typerna av exportstöd (det vill säga exportkrediter, statshandelsföretag och livsmedelsbistånd) också skulle elimineras. Dessa frågor har kommit långt och är i det närmaste avklarade.

Utvecklingsaspekter

Utvecklingsfrågor hanteras inte separat i jordbruksförhandlingarna utan inordnas i de tre olika huvudområdena. Förutom begreppet särskilda produkter (se Marknadstillträde ovan) är de mest prioriterade frågorna en skyddsklausul för utvecklingsländer, tullsänkningar för tropiska produkter, preferensurholkning samt bomullsfrågan. Preferensurholkning är ett vanskligt problem som uppstår för vissa utvecklingsländer när den generella tullnivån sänks i WTO. Fattiga länder, som sedan tidigare har särskilda avtal med vissa rika länder om lägre tullsatser, förlorar då relativ konkurrenskraft.

Bomullsfrågan har rönt stor uppmärksamhet i Doharundan. Fyra mycket fattiga afrikanska länder (Benin, Burkina Faso, Tchad och Mali, som alla är så kallade Minst Utvecklade Länder, MUL) tog ett gemensamt initiativ där de krävde att rika länder skulle avveckla sina jordbrukssubventioner i bomullssektorn så att fattiga länder skulle få en ärlig chans att konkurrera på lika villkor.
De har vunnit erkännande för detta och bomull förhandlas i en särskild ordning. Under ministermötet i Hongkong var bomull ett av de områden som rönte förvånansvärd framgång. Beslut togs exempelvis att handelsstörande interna stöd för bomull ska reduceras snabbare och mer ambitiöst än för andra produkter och minst utvecklade länder ska ges tull- och kvotfritt tillträde för bomull.

Några nyckelaktörer i jordbruksförhandlingarna

• G20 En allians av utvecklingsländer som bildades vid ministermötet i Cancun 2003, driver i jordbruksförhandlingarna främst en offensiv agenda med höga krav på sänkningar av alla former av jordbruksstöd och betydande tullsänkningar i i-länder. Samtidigt värnar G20 utvecklingsländernas möjligheter att skydda sina egna marknader.
• G90 En samarbetsgrupp av drygt 90 små och fattiga utvecklingsländer i WTO, prioriterar sina egna skyddsintressen.
• G33 G33 är en heterogen grupp av utvecklingsländer som betonar egna skyddsintressen, inte minst frågan om särskilda produkter och särskild skyddsmekanism för utvecklingsländer. Utvecklingsländerna står dock inte helt enade på jordbruksområdet. Flera jordbruksexporterande utvecklingsländer i Asien och Latinamerika har offensiva intressen på jordbruksområdet (både gentemot rika och fattiga länder).
• Cairnsgruppen Cairnsgruppen med länder som Australien, Nya Zeeland och Kanada i spetsen driver en offensiv frihandelslinje på jordbruksområdet.
• G10 G10 representerar den mest protektionistiska falangen i WTO och har Japan, Schweiz och Norge som tongivande medlemmar.
• USA USA har offensiva jordbruksintressen på framför allt marknadstillträdesområdet. Amerikanska skyddsintressen är interna stöd, exportkrediter och livsmedelsbistånd.
• EU EU har i handelsförhandlingar på jordbruksområdet traditionellt tillhört protektionisterna. Men efter successiva reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik har en rörelse skett mot mitten. Jordbruk, och då framför allt tullsänkningar, är dock fortfarande en mycket känslig politisk fråga i många medlemsstater och EU:s interna diskussioner om jordbruksförhandlingarna i Doharundan är synnerligen besvärliga.