Tal av Tobias Billström

Möjligheter och utmaningar för svensk utrikespolitik

Publicerad 21 december 2022

Den 21 december 2022 höll utrikesminister Tobias Billström ett utrikespolitiskt linjetal på Utrikespolitiska institutet.

Det talade ordet gäller.

Det är en glädje att få tala vid Utrikespolitiska institutet, som spelar en så betydelsefull roll för det utrikespolitiska samtalet i Sverige.

Jag vill också gratulera UI till de nya kunskapscentrumen för Ryssland och Kina. Dessa förstärkningar är viktiga inte bara för institutet, utan också för att öka Regeringskansliets och allas vår förståelse för den nya komplicerade värld vi nu möter.

De dramatiska skeendena detta år leder tankarna till de stora vändpunkterna i historien där det tydligt finns ett före och ett efter.

Jag tänker därför inleda med fem betraktelser av vad krigets återkomst till Europa betyder för Sverige och för världen. Förhoppningsvis ger det en ram till de krävande och viktiga uppgifter som vår utrikespolitik står inför.

Det leder oss osökt in till de konkreta uppgifter som kommer att prägla utrikespolitiken den närmaste tiden: att föra Sverige in i Nato, att axla ordförandeskapet i EU och att ge fortsatt stöd till Ukraina.

Sammantaget leder det till att Sveriges utrikespolitik nu behöver genomgå en kursändring. Jag ska inte föregå utrikesdeklarationen som presenteras i februari nästa år, därför kommer jag fokusera på de säkerhetspolitiska utmaningar som just nu präglar svensk utrikespolitik.

Och allting är inte kallt och dystert, även om det kan kännas så med tanke på decembermörkret. Det finns stora, långsiktiga möjligheter för svensk utrikes- och säkerhetspolitik det kommande decenniet.

***

Det finns vissa datum som för evigt är associerade med stora historiska händelser. Den 24 februari 2022 är ett av dem. Även om Rysslands eskalering skett under många år, årtionden rent utav, var invasionen en tydlig vändpunkt.

Vi upplever nu ett av de sällsynta ögonblick i världspolitiken när en händelse blir en lins genom vilken vi betraktar nästan allting annat.

Genom aggressionskriget mot Ukraina har Ryssland försökt att undergräva den fredliga europeiska säkerhetsordningen och visat ett närmast gränslöst förakt mot FN-stadgans principer.

Om Ryssland lyckas underkuva Ukraina, det näst största landet i Europa, kommer det inte stanna där. Vi måste därför vara klarsynta över att det inte bara är Ukrainas frihet som står på spel, utan Europas frihet och den värld vi önskar leva i.

***

För det första, grundläggande svenska intressen utmanas i Ukraina.

President Putins krig är inte bara riktat mot Ukraina, utan även mot hela Europa och mot de värderingar som utgör EU:s fundament. Det är riktat mot hela den globala världsordningen som bygger på folkrätten. Putin har valt ut de fria demokratierna till sin fiende för att vi står för det som han vill montera ner – det öppna samhället.

Putins målsättningar blev vi varse den 17 december förra året. De krav Putin ställde skulle i praktiken innebära att en intressesfär skapas under rysk dominans på den europeiska kontinenten. Stater som Sverige skulle inte ha den suveräna rätten att fatta egna beslut om sin utrikes- och säkerhetspolitik. Putins krav syftade även till att splittra EU och Nato.

Allt annat än ett ryskt misslyckande i Ukraina skulle driva på Moskvas militära aggression och motivera andra auktoritära krafter att göra detsamma.

Ukraina är en stor prövning för det regelbaserade internationella systemet de kommande åren. Och det är möjligtvis inte den sista. Därmed angår det oss alla.

Att försvara den regelbaserade världsordningen är särskilt viktigt för demokratier som Sverige. Vi är beroende av en världsordning baserad på folkrätten däribland suveränitetsprincipen och som är förankrad i liberala idéer som ger oss en öppen värld.

President Zelenskyj har därför fullkomligt rätt när han säger att hans soldater inte enbart kämpar för Ukrainas överlevnad, utan också för vår säkerhet och våra värderingar. I Ukraina försvaras demokratin, mänskliga rättigheter och de internationella normerna.

***

För det andra, vi måste klara att stödja Ukraina under lång tid.

Ukraina har på ett heroiskt sätt återtagit viktiga territorier de senaste månaderna och kriget tycks ha nått ett kritiskt skede. Men segern är inte på långa vägar säkrad och krigets slut är inte här.

Vi är nu i ett läge där stödet till Ukraina och pressen på Ryssland måste öka.

För några veckor sedan presenterade regeringen och ett nytt stödpaket till Ukraina – det så kallade Vinterpaketet – som är större än alla de tidigare stödpaketen tillsammans. Vi ger ukrainarna de luftförsvarssystem som de så desperat behöver för att skydda sin befolkning och sin kritiska infrastruktur. Och vi ökar takten och omfattningen på vårt humanitära stöd för vintern.

Förra veckan antog Europeiska unionens råd det nionde sanktionspaketet mot Ryssland sedan den fullskaliga invasionen av Ukraina inleddes i februari. Den innehåller sanktioner mot nära 200 personer och enheter samt ett antal sektoriella åtgärder.

Nyligen var jag i Kiev tillsammans med mina nordiska-baltiska utrikesministerkollegor. Vi träffade president Zelenskyj och min ukrainske motpart Kuleba. Vi fick också se resultatet av Rysslands urskillningslösa terrorangrepp mot ukrainsk bebyggelse och infrastruktur.

Och i fredags träffade jag ett stort antal ukrainska volontärer som är här tillfälligt i Sverige för att återhämta sig från kriget. Deras vittnesmål har gjort starkt intryck på mig och stärkte min övertygelse om att vi måste fortsätta ge stöd till Ukraina.

Vi är smärtsamt medvetna om att mer behövs – och att Europa som helhet behöver en högre ambitionsnivå. Detta kommer att vara en av Sveriges främsta prioriteringar när vi tar över EU-ordförandeskapet vid årsskiftet.

Vi är bara i början av en lång och svår resa. Detta är en konflikt som lär bli utdragen och som förs på flera fronter, inte bara i Ukraina.

EU och Nato måste ge Ukraina det stöd som krävs för att försvara sin demokrati. Det är inte enbart vår moraliska skyldighet, utan även förutsättningen för en varaktig fred i Europa.

Den här regeringen kommer att ha en strategisk och långsiktig politik för Ukraina som säkerställer att tiden inte är på Rysslands sida.

***

För det tredje, vi måste förbereda oss på en kärvare och osäker värld.

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina markerar slutet på en epok och början på en ny.

De tre decennierna efter järnridåns fall, var en tid utan allvarligare stormaktskonflikter. Globaliseringen accelererade och ekonomierna växte. Det skedde en liberal och demokratisk förnyelse över hela världen.

Vi i Europa upplevde – med undantag för de tragiska konflikterna på Balkan – en period av relativ fred, integration och samarbete. Också i Ryssland låg det, under åren efter kalla krigets slut, optimism i luften.

Men utvecklingen mot en ständigt mer sammanflätad värld får nu – åtminstone för överskådlig tid – anses bruten.

Maktförhållandena i världen har förskjutits, bland annat genom framväxten av ett ekonomiskt och militärt starkare Kina. Den digitala och ekonomiska utvecklingen gör samtidigt att makten fragmenteras mellan olika aktörer – inte bara stater, utan också städer, företag och nätverk.

I den nya tiden tilltar konkurrensen om värderingar, om hur samhällen ska organiseras och om vilka spelregler som ska gälla på den internationella arenan.

Kina och Ryssland försöker förändra den globala spelplanen, ändra definitionen av grundläggande begrepp, flytta fram sina positioner och skapa ekonomiska och politiska beroendeförhållanden som stärker deras ställning.

Om historien ger vägledning innebär stora, snabba maktförflyttningar instabilitet och ökade konfliktkriser. Jag tror att den fas vi nu går in i kommer att innebära ökade risker för internationell oordning, snarare än ordning. Med stora påfrestningar för det internationella systemet. Ett system som alla tongivande aktörer är beredda att inrätta sig i, är helt enkelt inte inom räckhåll.

***

För det fjärde, de fria demokratierna måste hålla ihop.

Europas och USA:s gemensamma svar på Rysslands angrepp är ett styrkebesked. Den transatlantiska länken har, tvärtemot vad Putin hade räknat med, visat sig stark. EU och Nato är viktigare än på mycket länge. EU och Storbritannien fokuserar nu på det som enar.

Kriget har också haft en mobiliserande effekt i andra delar av världen hos stater som Australien, Japan och Sydkorea.

Vi kan konstatera att vi har moralen och rätten på vår sida. Alla stater har rätt att göra sina utrikes- och säkerhetspolitiska vägval utan påtryckningar från andra. Det är en princip som 143 länder i FN ställde sig bakom när de fördömde Rysslands krig. Det sammanbindande intresset är att upprätthålla den regelbaserade internationella ordningen.

En av våra viktigaste utrikespolitiska uppgifter – förutom att stödja Ukraina – är att bygga vidare våra relationer och samarbeten med de stater som delar dessa grundprinciper.

***

För det femte, Europa behöver bli starkare och agera mer strategiskt.

När hoten växer och blir mer komplicerade behöver vi européer göra gemensam sak – ställa upp för våra allierade, ta på oss en större del av bördan för att försvara våra gemensamma värderingar och den internationella rättsbaserade ordningen.

Europa behöver ett trovärdigt och tåligt ramverk för försvar och avskräckning mot fortsatt aggression. USA kommer fortsätta vara oumbärligt för den uppgiften, men vi européer behöver bära ett större ansvar. Natos europeiska medlemmar måste bli mer kapabla. EU behöver också bli starkare.

Utrikespolitiken har samtidigt tillförts ytterligare en komplicerad dimension genom att gränserna mellan krig och fred har blivit suddigare.

Frågor som energi, teknologi och handel är också frågor om säkerhetspolitik.

Kritiska teknologier, råvaror och mineraler står nu i centrum för en ny sorts kapprustning mellan de ledande ekonomierna. Halvledare är inte bara hårdvara i datorer utan även i den strategiska konkurrensen om att uppnå ett teknologiskt övertag.

Mot Sverige och svenska intressen sker ständiga angrepp i cyberrymden.

Vi européer behöver bygga gemensam geoekonomisk motståndskraft. Vi behöver minska våra sårbarheter och beroenden.

***

Arbetet med att stärka vår motståndskraft börjar här hemma i vårt eget land, Sverige.

Sveriges utrikespolitik hämtar sin styrka från traditionen av blocköverskridande förankring i de stora frågorna. Det breda stödet i Sveriges riskdag för den säkerhetspolitiska kursändring som vår ansökan om medlemskap i Nato utgör, är centralt.

Vi måsta stärka vår motståndskraft på flera sätt, bland annat genom investeringar i Sveriges försvarsförmåga. Regeringen är fast besluten att senast 2026 uppnå målet om att försvarsutgifterna skall utgöra två procent av BNP.

Vi förstärker också vår nationella förmåga att möta desinformationskampanjer, cyberangrepp och hybridpåverkan, bland annat genom Myndigheten för psykologiskt försvar och Sveriges nationella cybersäkerhetscenter. Utrikesdepartementet stärker sin förmåga till internationellt samarbete för att upptäcka och bemöta cyberhot.

Sveriges statsminister utsåg nyligen, för första gången, en nationell säkerhetsrådgivare och har inrättat ett Nationellt säkerhetsråd inom Statsrådsberedningen för att stärka regeringens samordning av frågor som rör nationell säkerhet.

***

Finland intar en särställning i Sveriges relationer med omvärlden. Vi svenskar beundrar Finlands strategiska klarsynthet i utrikespolitiken. Med Finland är vi geografiskt, historiskt och kulturellt sammanflätade. När säkerheten i vårt närområde nu försämras är det alltså naturligt att Sverige och Finland går hand i hand.

Tillsammans med Finland kommer vi att fullfölja anslutningsprocessen till Nato och leva upp till våra förpliktelser som medlem. Vi genomför alla delar av den trilaterala överenskommelsen med Turkiet, inklusive bekämpandet av terrorism.

Sverige och Finland kommer att vara solidariska och engagerade allierade som värnar säkerheten i hela det euro-atlantiska området.

***

Med Natomedlemskapet sker ett paradigmskifte i svensk säkerhetspolitik. Sverige och Finland blir en del av de gemensamma försvarsåtaganden som binder samman demokratierna i västvärlden. Det är av största vikt när det säkerhetspolitiska mönstret nu förändras i vårt närområde.

Ett svenskt och finskt Natomedlemskap kommer att stärka både vår egen och hela alliansens säkerhet. Vi blir fullt ut en del av en euro-atlantisk säkerhetszon.

Här kan vi känna stolthet. Sverige och Finland kommer att vara nettobidragare till Nato med sofistikerade försvarsförmågor och industrier. Sverige kommer att bidra till hela alliansens säkerhet med stora kompetenser på marken, såväl som på och under vattnet, och i luften.

***

Norden är vår starkaste gemenskap och en av världens mest integrerade och konkurrenskraftiga regioner. Våra fem nordiska länders samlade BNP gör oss till världens tionde största ekonom. Det nordiska samarbetet kommer att stärkas ytterligare av att Sverige och Finland blir medlemmar i Nato.

Med Sverige och Finland i Nato kommer alla länder i Norden och Baltikum att dela samma säkerhetsplattform. Alliansen kommer att kunna ha en samlad ansats till försvarsplanering och säkerhet i Nordeuropa, ett område som sträcker sig från norra Arktis till söder om Östersjön. Vi ser fram emot att arbeta nära Polen och Tyskland i de här frågorna. 

Med våra nordiska-baltiska vänner har vi goda förutsättningar till fördjupad dialog om säkerheten i vårt närområde. EU:s hybridcenter i Helsingfors, Natos cybercenter i Tallinn och Natos strategiska kommunikationscenter i Riga kompletterar varandra. Dessa kunskapscentra stärker våra bidrag till den euro-atlantiska säkerheten inom ramen för Nato. Redan nu har vi gjort ansatser för att fortsätta att utveckla det nordisk-baltiska samarbetet och jag ser fram emot att fortsätta det.

***

Europa är Sveriges hem och EU vår närmaste utrikespolitiska plattform.

Sveriges EU-ordförandeskap kommer att vägledas av en enkel grundtanke, eller enkel i teorin åtminstone. Att EU behöver bli starkare och mer strategiskt.

Den inomeuropeiska sammanhållningen blir viktigare. Att jämka ihop olika intressen till en helhet är grunden för den gemensamma europeiska utrikes- och säkerhetspolitiken. Sveriges ambassader i de europiska huvudstäderna har här en viktig uppgift att bygga nätverk och broar med andra stater.

Samarbetet tillsammans med Tyskland och Frankrike är viktigt för att skapa ett starkare EU. Samtidigt behöver formerna för att inkludera Storbritannien utvecklas. Sverige vill tillhöra kärnan av EU:s utrikes- och säkerhetspolitiska samarbete.

Vi behöver också utveckla EU:s geoekonomiska motståndskraft genom att stärka konkurrenskraften, minska sårbarheter och se till att de ekonomiska flödena fungerar även i tider av pandemier, naturkatastrofer eller geopolitisk turbulens.

Vi behöver diversifiera EU:s yttre handelsförbindelser, stärka leveranskedjor, energitillförsel och tillgång till spetsteknologier och marknader, och genom EU:s inre marknad finns möjligheter att sätta normer som även influerar spelreglerna för den globala handeln.

Ett starkt Europa och en stark transatlantisk länk är ömsesidigt förstärkande. Europa behöver ta ett ökat ansvar för både det europeiska och det transatlantiska försvaret. EU och Nato ska komplettera – inte konkurrera med – varandra.

***

Rysslands aggression mot Ukraina kommer att sätta sin prägel på alla delar av det svenska EU-ordförandeskapet. EU har tagit stora kliv det senaste året, men mer behövs.

De mest omfattande EU-sanktionerna någonsin är på plats.

EU ger omfattande militärt, finansiellt och humanitärt stöd till Ukraina, men ytterligare stöd är viktigt i detta skede.

En annan viktig uppgift är att konsolidera och vidga utrymmet för våra demokratiska värderingar, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Det Östliga partnerskapet som Sverige och Polen initierade 2009, under det förra ordförandeskapet, är fortsatt relevant men behöver utvecklas och bli mer flexibelt.

Vid sidan av de länder i sydöstra Europa som redan har ett europeiskt perspektiv har nu dörren öppnats för ett framtida EU-medlemskap för Ukraina, Moldavien och Georgien. EU har därmed slagit in på en väg där vår gemenskap av fria demokratier i framtiden kommer att omfatta ytterligare 60 miljoner européer.

EU måste axla en central roll i att återbygga Ukraina efter kriget. Det arbetet måste kopplas till Ukrainas EU-närmande. Det är inte bara viktigt för Ukraina utan också för EU. Ukrainas frihetslängtan påminner oss om kärnidén i EU-samarbetet: att främja fred och frihet i Europa.

***

Eftersom utvecklingen i det Indo-pacifiska området är av stor vikt för Europas framtid, kommer Sverige också att arbeta för att genomföra EU:s Indo-pacifiska strategi. Flera för oss viktiga partnerländer finns där, som Japan, Indien, Australien och Sydkorea.

I förhållande till Kina tjänas våra intressen bäst av att Europa och USA är nära koordinerade. Sverige ska arbeta för att stärka EU:s enighet i Kina-politiken och förbättra vår gemensamma beredskap att möta de utmaningar som Kina alltmer offensiva agenda medför. Det hårdare kinesiska tonläget gentemot Taiwan inger oro. För att klara detta behöver den transatlantiska dimensionen av EU:s Kina-politik befästas. Men vi behöver också fortsättningsvis samarbete med Kina inom flera olika områden, exempelvis klimatfrågan.

***

De transatlantiska banden är starka och genomsyrar Sveriges utrikespolitik. Det senaste året har tydliggjort hur mycket Europa och USA fortfarande behöver varandra. Utan amerikanskt ledarskap hade vi inte kunnat möta Rysslands aggression på det robusta sätt som nu skett.

Vi har anledning att tacka våra vänner på andra sidan Atlanten – både USA och Kanada – för deras insatser.

Sveriges inser också att USA:s ökade strategiska fokus på utvecklingen i Asien och Stillahavsregionen medför ett särskilt ansvar för oss i Europa. Det kräver att vi européer gör vår del av jobbet för att hålla den transatlantiska länken stark och vital.

Vi i Europa måste bygga vidare på de steg vi tagit det senaste året för att värna säkerheten på vår egen kontinent. Europa ska vara en pålitlig och konstruktiv samarbetspartner till USA. Både i vår egen del av världen och när det gäller de globala utmaningarna. Vi ska bidra med idéer, stöd och initiativ där europeiska och amerikanska intressen överlappar varandra.

Och vi får inte glömma att den viktigaste handelsrelationen i världen är den mellan EU och USA. Tillsammans utgör vi cirka 40 procent av världsekonomin.

Sverige och Luleå står våren 2023 värd för ministermötet i det nya transatlantiska rådet för teknologi och handel (TTC). Samarbetet är ännu i sin linda, men det har framtidspotential.

Gemensamma transatlantiska spelregler för teknologi och handel är en nyckel till vårt välstånd och till att möta de globala utmaningarna. Det gynnar den gröna omställningen och kan ge Europa och USA försprång inom strategiska framtidsindustrier som halvledare, artificiell intelligens och andra spetsteknologier. En förutsättning för att göra det här är att vi löser ut frågor som riskerar att snedvrida konkurrensen i förhållande till den andres industrier och innovationsarbete.

***

Klimatfrågan är en av vår tids största utmaningar. Och den gröna omställningen kräver samarbete mellan världens stora ekonomier, där EU spelar en väldigt viktig roll. EU är världsledande inom klimatsamarbetet. Den positionen vill Sverige förstärka under EU-ordförandeskapet.

EU, med sina 450 miljoner invånare och världens största integrerade marknad, är nyckeln till Sverige klimatpolitik. Det är genom EU vi kan påskynda den gröna omställningen och påverka andra länder att följa efter.

Återigen skapar kriget i Ukraina en ny dynamik: i det här fallet genom att driva på omvandlingen bort från olja, gas och kol. Vi i västvärlden får utstå höga energipriser nu, men vi påskyndar samtidigt vår egen gröna omställning.

Klockan tickar – både marknadskrafterna och de politiska krafterna behöver driva på.

***

Med ett stort krig i Europas mitt är säkerheten i vårt närområde utrikespolitikens främsta prioritet.

Men jag vill vara tydlig med att utrikespolitiken alltid kommer att ha en viktig global dimension.

Sverige kommer givetvis fortsätta att vara aktivt i den globala agendan. I synnerhet i tider av energikris, ekonomisk oro, livsmedelsbrist, pandemier och en klimatsituation som sätter allt allvarligare avtryck på planeten och på människors liv.

Vi har viktiga politiska och ekonomiska förbindelser med flera av länderna på södra halvklotet, från Brasilien till Indonesien, och nära biståndssamarbeten med en rad länder. Dessa relationer behöver nu också omfatta en gemensam förståelse av det nya globala säkerhetsläget.

Sverige ska bidra bilateralt och genom EU till att den breda globala uppslutningen till stöd för Ukraina och mot det ryska angreppskriget förblir intakt. Det är också bästa sättet att stärka FN, folkrätten och det multilaterala samarbetet.

***

Jämställdhet, mänskliga rättigheter och rättsstatsprinciper är kärnvärden för Sverige. Vi kommer alltid att reagera när människor utsätts för förtryck och våldsamma övergrepp, som nu sker i Iran. Sverige har med full kraft fördömt de två avrättningarna som verkställts.

Regeringen kommer fortsatt verka bilateralt, inom EU och inom FN för att fortsätta vara pådrivande för att upprätthålla det internationella trycket på Iran. För att Iran ska hörsamma den egna befolkningens rättmätiga krav på mänskliga rättigheter.

***

Kriget i Ukraina har nu pågått i snart ett år. Tiotusentals liv har skördats. En tredjedel av den ukrainska befolkningen är på flykt. Uppskattningsvis 8 000 kidnappade barn, lär ha deporterats till Ryssland för att ”avnazifieras”. Jag trodde det var något, i likhet med många andra, som hörde till historien. Det ger mig kalla kårar när man läser om den här typen av utvecklingar.

För många ukrainare kommer denna vinter att bli ett långt och plågsamt överlevnadsprov under fruktansvärda villkor. Inför vintern har den ryska krigsapparaten tillintetgjort hälften av Ukrainas energiinfrastruktur. En halv miljon av Kievs invånare saknade häromveckan elektricitet samtidigt som temperaturen nådde minusgrader och granatbeskjutning pågick. I andra städer pågår sedan en månad skoningslösa terrorbombningar mot bostadsområden, skolar och sjukhus.

Putin försöker bryta ned Ukrainas befolkning och hoppas att stödet från oss i de fria demokratierna skall avta med tiden. Han har fullkomligt fel.

I stället för att splittra EU, har han fört de europeiska staterna närmare varandra och vi är mer enade nu än på länge. I stället för att hindra stater från att ansluta sig till Nato, har både Sverige och Finland kommit långt i att fullfölja sina anslutningsprocesser.

I stället för att ge vika för hans påtryckningar har världen stått på Ukrainas sida.

Vi lever i en svår tid.

Men också i en tid för frihet.