Försvarsfrågor om Sverige och Nato

Sveriges kommande medlemskap i Nato ökar säkerheten både för Sverige och för Nato som helhet. Som medlem i Nato kommer Sverige att omfattas av de ömsesidiga försvarsgarantier som följer av artikel 5 i nordatlantiska fördraget, vilket stärker Sveriges säkerhet och avskräcker antagonistiska aktörer från att använda sig av militära maktmedel mot Sverige.

Försvarsberedningen konstaterar i rapporten Allvarstid (Ds 2023:19) att ett väpnat angrepp eller användande av militära maktmedel mot Sverige inte kan uteslutas. Den antagonistiska hotbilden mot Sverige är bred och blir alltmer komplex, genom bland annat otillbörlig informationspåverkan, desinformation, påverkansoperationer, cyberangrepp, terrorism och sabotage, hot mot kritisk infrastruktur och utnyttjande av ekonomiska beroenden.

Försvarsberedningens rapport: Allvarstid Ds 2023:19

Försvarsberedningen har i uppdrag att redovisa sin bedömning av omvärldsutvecklingen och sammanhängande konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. I detta ingår att bedöma följder av ett svenskt medlemskap i Nato och tillhörande prioriteringar för svenskt vidkommande. I Försvarsberedningens delrapport Allvarstid redovisar beredningen sin bedömning av den säkerhetspolitiska omvärldsutvecklingen och sammanhängande konsekvenser av denna för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Vidare görs en bedömning av följderna av och prioriteringar kopplade till ett svenskt medlemskap i Nato.

Mer om Försvarsberedningen: Försvarsberedningen

Försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport: Allvarstid Ds 2023:19

Nato har gemensamma försvarsplaner för alliansen och gemensam försvarsplanering. Syftet med Natos gemensamma försvarsplanering är att tiden mellan att en kris inträffar till att en insats kan påbörjas ska vara så kort som möjlig. Sverige kommer som medlem att inkluderas i Natos försvarsplanering och delta i Natos gemensamma försvar av de allierades territorium och säkerhet.  Det innebär bland annat att Sverige kommer att ingå i och bidra till Natos styrke- och ledningsstruktur. Nato genomför även gemensam förmågeplanering. Genom förmågeplaneringsprocessen identifierar Nato vilka militära förmågor som alliansen och de enskilda allierade behöver för att fullfölja sina uppgifter och för att upprätthålla Natos kollektiva försvar.

Nato har sedan 2014 haft en gemensam målsättning om att medlemsstaternas försvarsutgifter ska uppgå till minst två procent av BNP senast 2024. Minst 20 procent av försvarsutgifterna ska gå till investeringar i materiel. I samband med toppmötet i Vilnius den 11–12 juli 2023 kom medlemsstaterna överens om en ny skarpare målsättning som bland annat innebär att två procent av BNP inte bara är en målsättning utan utgör en miniminivå för att kunna möta det försämrade säkerhetsläget och de förpliktelser som följer av att vara Natomedlem.

Natos definition av försvarsutgifter inkluderar delvis andra poster än det Sverige hittills har definierat som försvarsutgifter.  Det rör sig bland annat om moms för försvarsmateriel och pensioner till militär personal. För att möjliggöra en mer rättvisande jämförelse av de svenska försvarsutgifterna i en Natokontext har Sverige beslutat att justera ett antal poster i redovisningen av Sveriges försvarsutgifter till Nato. Regeringen har även beslutat att Försvarsmakten ska inkomma med ett reviderat budgetunderlag inför kommande försvarsbeslut som ska utgå från en ekonomisk planeringsram som för år 2024 skulle innebära en ökning av försvarsutgifterna med ca 20 miljarder kronor jämfört med 2023 års anslag.  Detta innebär att Sveriges sammanlagda försvarsutgifter, i enlighet med Natos definition, beräknas nå två procent av BNP 2024.  

Det finns en bred politisk enighet i Sverige om att anslagen till det militära försvaret, dvs. anslagen 1:1-1:13 på utgiftsområde 6, fortsatt ska öka och nå två procent av BNP så snart som praktiskt möjligt. Det framgår bland annat av den politiska överenskommelse som ingicks mellan samtliga riksdagspartier den 16 mars 2022 och av Försvarsberedningens rapport Kontrollstation 2023 (Ds 2023:12).

Regeringens inriktning är att successivt öka anslagen till det militära försvaret för att 2028 uppgå till två procent av BNP och därefter ligga kvar på denna nivå över tid. Inriktningen innebär därmed att Sveriges samlade försvarsutgifter i enlighet med den bredare Nato-definitionen kommer att ligga en bit över 2 procent av BNP.

Mer om försvarsutgifter enligt Natos definition och vad det kan komma att innebära för Sverige finns att läsa om i Försvarsberedningens delrapport Kontrollstation 2023: Kontrollstation Ds 2023:12

Genom medlemskapet i Nato blir Sveriges försvarsförmåga en del i Natos kollektiva försvar av hela alliansen. Sveriges kommande bidrag till Nato ökar alliansens samlade försvarsförmåga. Som medlem ska Sverige över tid delta brett i Natos verksamhet, operationer och insatser inom ramen för Natos åtgärder för avskräckning och försvar för hela alliansen och i enlighet med 360-gradersperspektivet. Bland annat kan Sverige bidra med:

• Sveriges geostrategiska läge, som är vitalt för att möjliggöra förstärkningar till Europa från Nordamerika.
• Sveriges förmåga att kunna stödja andra allierade (bland annat genom värdlandsstöd), vilket är avgörande för att alliansen ska kunna verka i vår del av Europa. Sverige förväntas kunna upplåta territorium, bland annat genom att utgöra ett uppmarsch- och basområde för allierade mark-, sjö- och flygstridskrafter samt tillhandahålla försörjnings- och transiteringsområden för allierades styrkor.
• Försvarsmaktens förband kommer att vara en stor tillgång för Nato. Sverige kan bidra med regional kompetens och militära resurser anpassade för nordiska förhållanden. Sverige har till exempel en unik förmåga att uppträda med marinstridskrafter i den krävande och säregna miljö som finns i Östersjön. 
• Specifika svenska bidrag kan till exempel innefatta stöd i Natos luftrumsövervakning, marina bidrag till Natos stående maritima styrkor (Standing Naval Forces), deltagande i Natos framskjutna närvaro (Enhanced Forward Presence) och andra bidrag inom ramen för Natos så kallade 360-gradersperspektiv på säkerhet och försvar.
• Sverige kan erbjuda övnings- och träningsmöjligheter för allierade på svenskt territorium för mark-, marin- och flygförband. Övningar stärker interoperabiliteten inom alliansen och därmed också förmågan att kollektivt försvara Sverige.

Sedan 1990-talet har svenska Försvarsmakten ökat sin förmåga att samverka med Nato. Detta har bland annat skett genom gemensamma övningar och utbildningar samt svenskt deltagande i Natoledda internationella insatser. Sedan Natos toppmöte i Madrid 2022 när Sverige gavs status som inbjudet land till Nato har Försvarsmakten genom olika typer av analyser, i nära samverkan med Regeringskansliet, vidtagit förberedelser i syfte att vara redo för ett kommande medlemskap. Förberedelsearbetet handlar bland annat om Sveriges framtida deltagande i Natos avskräcknings- och försvarsverksamhet samt kommande bemanning av Natos militära strukturer på olika nivåer.

Försvarsmakten har också vidtagit konkreta förberedelser för den militära integrationen i Nato, såsom genom administrativa förberedelser, rekryteringar och förstärkningar, utvecklande av utökad interoperabilitet med Nato och allierade styrkor samt inledande investeringar i till exempel ledningssystem.

Därtill pågår dialog om framtida svenska bidrag till Natos nya styrkestruktur. Regeringen beslutade den 8 juni 2023 om mandat för Försvarsmakten att få vidta förberedelser med Nato och med stater som är medlemmar i Nato för att möjliggöra framtida gemensamma operationer. Syftet är att verka konfliktavhållande i närområdet och att stärka försvaret av Sverige. Beslutet medger tillfällig basering av utländsk materiel och personal på svenskt territorium.

Mer om regeringsbeslutet: Ytterligare steg för Sveriges integrering i Nato

Nato har inga egna militära styrkor. Varje medlemsland bestämmer själv över sina försvarsresurser och stridskrafter. De allierade fattar egna beslut om vilka resurser och förband som kan ställas till Natos förfogande. Alliansens kollektiva försvar bygger på att militära styrkor från enskilda medlemsländer ställs under Natos befäl. Därtill har Nato gemensam ledningsstruktur, planeringsresurser och sambandsmedel som möjliggör ett snabbt agerande när situationen så kräver. Tack vare Natos permanenta ledningsstruktur har alliansen förmåga och resurser att planera och leda krävande territorialförsvars- och krishanteringsinsatser. Detta är resurser och förmågor som FN och EU inte har i samma utsträckning.

Nato är en försvarsallians som bygger på ömsesidiga försvarsgarantier. Som medlem kommer Sverige att omfattas av de ömsesidiga försvarsgarantier som följer av artikel 5 i nordatlantiska fördraget. Det innebär att ett väpnat angrepp mot Sverige skulle betraktas som ett angrepp mot samtliga medlemsstater i Nato. De andra medlemsstaterna skulle då ha en skyldighet att stödja Sverige med de åtgärder som bedöms nödvändiga. Det stärker Sveriges säkerhet.

På motsvarande sätt som andra allierade skulle ha en skyldighet att stödja Sverige skulle Sverige ha en skyldighet att betrakta ett väpnat angrepp på en annan medlemsstat som ett angrepp på Sverige och stödja allierade med de åtgärder som bedöms nödvändiga.

I Natopropositionen finns nordatlantiska fördraget på svenska och engelska: Sveriges medlemskap i Nato, prop. 2022/23:74 

Nato är en försvarsallians som bygger på kollektiva försvarsgarantier, vilket innebär att svensk personal kan komma att delta i försvarsinsatser utanför Sveriges gränser, på samma sätt som andra länders personal kan behöva delta i försvarsinsatser för att försvara Sverige.

Om Sverige hamnar i krig eller krigsfara kan svenska medborgare som har genomgått grundutbildning med värnplikt och är krigsplacerade kallas in till tjänstgöring med stöd av lagen om totalförsvarsplikt. Det gäller oavsett om Sverige är medlem i Nato eller inte.

I vilken utsträckning värnpliktiga är skyldiga att tjänstgöra, även utanför Sveriges gränser, är en fråga som kommer att analyseras närmare med anledning av ett medlemskap i Nato. 

Nato äger inga egna kärnvapen. Tre allierade länder (USA, Storbritannien, Frankrike) har egna kärnvapen och dessa är nationella tillgångar. Enligt icke-spridningsfördraget för kärnvapen (NPT) tillåts endast de erkända kärnvapenstaterna – USA, Storbritannien, Frankrike, Kina och Ryssland – att inneha kärnvapen.

Icke-spridningsfördraget (NPT) är ett internationellt avtal som trädde i kraft 1970. Fördraget utgör hörnstenen i det multilaterala ramverket för global nedrustning och icke-spridning av kärnvapen.

Mer om NPT: Nedrustning, icke-spridning och exportkontroll

Regeringen ser som tidigare redovisats inte skäl att ha kärnvapen på svenskt territorium i fredstid. Det är upp till varje enskild allierad stat att besluta om staten tillåter utplacering eller lagring av kärnvapen på sitt territorium. Eventuella utplaceringar sker efter nationella beslut och i uppgörelse med enskilda allierade.

Sveriges engagemang för nedrustning och icke-spridning av kärnvapen kvarstår vid ett medlemskap i Nato. Nato som organisation har ett uttalat mål att arbeta för att skapa förutsättningar för en värld fri från kärnvapen och vidhåller ett starkt engagemang för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning.

Samtliga allierade är parter till icke-spridningsfördraget för kärnvapen (NPT) och flera allierade arbetar mycket aktivt för nedrustning och ickespridning. Sverige kommer att fortsätta sitt arbete för kärnvapennedrustning inom ramen för NPT, som utgör hörnstenen i det globala nedrustnings- och icke-spridningsarbetet och som är det enda avtal där de fem erkända kärnvapenstaterna har åtagit sig att göra sig av med sina kärnvapen.

Mer om Natos kärnvapenpolicy (på engelska): NATO’s nuclear deterrence policy and forces

Mer om nedrustning, icke-spridning och exportkontroll: Nedrustning, icke-spridning och exportkontroll

Nato är en defensiv försvarsallians vars främsta uppgift är det kollektiva försvaret och att bevara fred och säkerhet i alliansens medlemsstater. Natos åtgärder för avskräckning- och försvar syftar till att vara krigsavhållande och därmed fredsbyggande.

Nato främjar demokratiska värderingar och uppmuntrar till samråd och samarbete i försvars- och säkerhetsfrågor mellan både de allierade och Natos partnerländer. Samarbetet syftar till att bygga förtroende och i förlängningen förhindra konflikter. Genom nordatlantiska fördraget har de allierade åtagit sig att, i enlighet med FN-stadgan, lösa eventuella internationella tvister med fredliga medel och att i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om och bruk av våld på ett sätt som är oförenligt med FN:s ändamål. De allierade ska även bidra till den fortsatta utvecklingen av fredliga och vänskapliga internationella förbindelser.  

Utöver den historiska uppgiften att värna de allierade ländernas suveränitet och territoriella integritet omfattar Natos verksamhet idag flera andra områden. Alliansen genomför tillsammans med flera partnerländer bland annat internationell krishantering. Nato arbetar även med kapacitetsuppbyggnad (Defence Capacity and Defence Institution Building) i flera partnerländer. Det kan exempelvis omfatta stöd till reformer inom säkerhetssektorn, utbildning i militär sjukvård eller utbildning i röjning av improviserade sprängladdningar (C-IED). Därtill har de allierade åtagit sig att stärka nationell och kollektiv motståndskraft.

Sverige har sedan decennier tillbaka ett långvarigt samarbete med Nato och har under åren deltagit i flera av Natos övningar, Natoledda insatser och kapacitetsbyggande uppdrag utanför Natos territorium. Sverige har bland annat deltagit med fredsbevarande styrkor inom ramen för Natoledda KFOR i Kosovo, i den Natoledda fredsupprätthållande styrkan IFOR i Bosnien och Hercegovina, i säkerhetsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan under Natos ledning samt Operation Unified Protector i Libyen. Sverige bidrar även till Nato Mission Iraq (NMI), som är ett kapacitetsbyggande uppdrag i syfte att stärka irakiska säkerhetsinstitutioner och de irakiska försvarsstyrkornas möjligheter att stabilisera landet, bekämpa terrorism och förhindra återkomsten av ISIS/Daesh. Sverige bidrar även till Natos Comprehensive Assistance Package (CAP) till Ukraina, som syftar till att stärka motståndskraften hos Ukrainas väpnade styrkor, underlätta försvarsreformprocessen och föra Ukraina närmare Natos standarder.

Med Sverige och Finland som medlemmar i Nato blir det nordiska försvarssamarbetet Nordefco ett samarbete mellan allierade. Detta skapar förutsättningar för ett än djupare och närmare nordiskt försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete, som kan inkludera gemensam operationsplanering och operativ verksamhet i fred, kris och krig.

Östersjöregionen och Nordkalotten är båda delar i ett försvars- och säkerhetspolitiskt sammanhang. Med Finlands medlemskap i Nato och Sveriges kommande medlemskap förändras den militärstrategiska situationen i norra Europa.

Svenskt och finskt territorium blir en del av alliansens samlade försvarslösning såväl inom ramen för nationell operationsplanering som Natos gemensamma operationsplanering.

Parterna i det nordatlantiska fördraget förbinder sig att bidra till varandras säkerhet. Detta påverkar de allierades försvars- och säkerhetspolitiska relationer även inom samarbetsformat utanför Nato, såsom det nordiska försvarssamarbetet.

Bilaterala och multilaterala överenskommelser och förberedelser mellan allierade kompletterar åtaganden till Nato och är ofta en förutsättning för att ett enskilt medlemsland, liksom Nato som allians, ska kunna nyttja sina förmågor och genomföra operationer i fred, kris och krig. Särskilt tidigt i en kris eller konflikt kan etablerade bi- och multilaterala försvarssamarbeten fungera som ett komplement till Nato. Det nordiska försvarssamarbetet Nordefco och den brittiskledda snabbinsatsstyrkan JEF är exempel på samarbeten som är viktiga mot bakgrund av ett regionalt fokus och samarbetenas alltmer operativa prägel.

Mer om Nordefco: Det nordiska försvarssamarbetet Nordefco

Inom Nato är frågor om resiliens och civil beredskap (resilience and civil preparedness) ett nationellt ansvar, men betraktas samtidigt som ett kollektivt åtagande. Det är inriktat mot tre övergripande områden:

• förmågan att upprätthålla politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner,
• säkerställandet av viktiga samhällsfunktioner, och
• civilt stöd till militära verksamheter.

Resiliens och civil beredskap har sin grund i artikel 3 i nordatlantiska fördraget. Artikel 3 ger Nato verktygen för att genomföra sina kärnuppgifter och särskilt det kollektiva försvaret. Varje allierads individuella åtgärder för att upprätthålla och stärka nationell motståndskraft reducerar sårbarheten hos alliansen som helhet och höjer tröskeln för en angripare.

Inom Nato används termen resiliens för att benämna de åtgärder som de allierade vidtar för att stärka och bygga upp sin motståndskraft. Det finns ingen vedertagen svensk definition men med resiliens menas samhällets grundläggande robusthet, motståndskraft och anpassningsförmåga. 

I Natopropositionen finns nordatlantiska fördraget på svenska och engelska: Sveriges medlemskap i Nato, prop. 2022/23:74

Utifrån Natos tre övergripande områden för det civila beredskapsarbetet har Nato identifierat sju grundläggande civila förmågor (Baseline Requirements for National Resilience) som ska bidra till att upprätthålla alliansens kollektiva försvarsförmåga och möta hot som utmanar den kollektiva säkerheten:

1. Säkerställandet av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner
2. Resilient energiförsörjning
3. Effektiv hantering av okontrollerade befolkningsrörelser
4. Resilienta system för livsmedels- och dricksvattenförsörjning
5. Hantering av masskadeutfall
6. Resilienta civila kommunikationssystem
7. Resilienta transportsystem

Som tidigare partnerland och nu inbjudet land deltar Sverige redan i Natos arbete med att stärka samhällets resiliens. Ett medlemskap kommer att ytterligare öka möjligheterna till internationell samverkan i arbetet med att utveckla det civila försvaret och den nationella krisberedskapen. De sju grundläggande civila förmågor som Nato har identifierat omhändertas inom ramen för den svenska strukturen för det civila försvaret och beredskapsmyndigheternas olika ansvarsområden. Flera svenska myndigheter deltar sedan flera år tillbaka i arbetet som samordnas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).

Vid civila kriser är Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC) Natos huvudsakliga svarsmekanism och centret är den funktion inom Nato som koordinerar civila katastrofinsatser. Centret vidarebefordrar förfrågningar om hjälp till Nato och partnerländer, som i sin tur meddelar sina erbjudanden om insatser till EADRCC eller direkt till det drabbade landet. Det innebär att Sverige både kan ge och ta emot stöd via Nato i händelse av en kris.

Sedan mars 2020 har EADRCC samordnat förfrågningar om och erbjudanden om internationellt bistånd från allierade och Natos partnerländer som svar på covid-19-pandemin. EADRCC har hjälpt till med att underlätta överföringen av olika medicinska förnödenheter till länder som har begärt hjälp. Mekanismen användes också i samband med jordbävningarna i Turkiet i februari 2023.

Alla EADRCC:s uppgifter utförs i nära samarbete med Förenta nationernas kontor för samordning av humanitär hjälp (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, UN OCHA), som har en primär roll i samordningen av internationella katastrofhjälpsoperationer. Centret syftar till att fungera som en regional samordningsmekanism som stöder och kompletterar FN:s och Europeiska unionens insatser.

Mer om EADRCC (på engelska): Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre

Ett medlemskap i Nato medför att Sverige blir part till nordatlantiska fördraget. Ett medlemskap innebär dessutom att Sverige förväntas ansluta till ytterligare avtal inom Nato som rör militär verksamhet. Det handlar till exempel om rättslig status för vissa personalkategorier och säkerhetsskydd. Inför ett medlemskap i Nato behöver avtalen analyseras rättsligt. En utredare har i uppdrag att se över vissa rättsliga frågor inför ett medlemskap i Nato och biträder Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) i det pågående analysarbetet. Utredningen sker internt inom Försvarsdepartementet, en så kallad bokstavsutredning, och har beteckningen Fö2022:A. Utredarens uppdrag beskrivs närmare i en promemoria. Utredaren har i ett första steg analyserat vilka eventuella författningsändringar som krävs vid en svensk anslutning till de ovan nämnda avtalen som Sverige förväntas tillträda som Natomedlem och som berör olika aspekter av försvarssamarbetet. I ett andra steg ska utredaren även se över vilka författningsändringar som ett medlemskap i Nato bör medföra för att Sverige ska kunna delta effektivt i alliansen och få ändamålsenligt stöd från Nato och dess medlemsstater. Den delen ska redovisas i december 2023.

Mer om uppdraget: Uppdrag att se över vissa rättsliga frågor inför ett medlemskap i Nato

Den remitterade promemorian: Sveriges tillträde till vissa Natoavtal

Regeringen reglerar myndigheters verksamhet i Nato genom bland annat en raminstruktion. Raminstruktionen gäller för berörda myndigheters arbete i Natos kommittéer och arbetsgrupper samt vid myndigheternas tillsättningar av vissa befattningar och sekonderingar inom Natos strukturer när Sverige blir medlem i alliansen.

Raminstruktionen redogör för Sveriges riktlinjer för arbetet i Natos kommittéer och arbetsgrupper som medlem i Nato. Raminstruktionen anger även principer för ansvarsfördelning och arbetsformer samt principer för tillsättningar av vissa befattningar och sekonderingar. I raminstruktionen ingår även särskilt uppdrag för Försvarsmakten att löpande förhandla och ingå nödvändiga avtal samt bemanna militära befattningar inom Natos strategiska högkvarter, staber och myndigheter.

• Instruktion för myndigheters verksamhet i Nato